El proceso de rendición de cuentas en Cuba está generalmente asociado al que realizan los Delegados a las Asambleas Municipales del Poder Popular (AMPP) ante sus electores, pero en nuestro país el proceso de rendición de cuentas abarca mucho más que eso. En el presente artículo se analizan las bases constitucionales y legales de este proceso en Cuba, cómo se ha implementado el mismo y, además, se realizan propuestas para su perfeccionamiento.
Desde el punto de vista conceptual se entiende como “rendición de cuentas” el proceso mediante el cual un individuo u organización tiene la obligación de exponer, explicar o justificar las acciones realizadas en un período de tiempo en el manejo o toma de decisiones sobre una cuestión o cuestiones determinadas que se le confiaron para que administrara o decidiera, ante los sujetos u organizaciones a los que se subordina[1].
El diseño constitucional de la rendición de cuentas
Como se conoce, la Constitución cubana estructura el Estado bajo el principio de la “unidad de poderes”[2] en el que la Asamblea Nacional del Poder Popular (ANPP) es el órgano supremo de poder del Estado (Art. 69 Const.)[3]. Este “poder supremo” le viene conferido por el pueblo, que de acuerdo al artículo 3 de la Constitución, es donde reside la soberanía y del que dimana todo el poder del Estado, del que la ANPP es su representante y la que expresa su voluntad soberana (Art. 69 Const.).
Las bases constitucionales de la rendición de cuentas están reguladas en el artículo 68 de la Constitución, que establece los principios de organización y funcionamiento del Estado cubano; en ese sentido, los siguientes incisos regulan la rendición de cuentas:
b) las masas populares controlan la actividad de los órganos estatales, de los diputados, de los delegados y de los funcionarios;
c) los elegidos tienen el deber de rendir cuenta de su actuación y pueden ser revocados de sus cargos en cualquier momento;
e) los órganos estatales inferiores responden ante los superiores y les rinden cuenta de su gestión;
El citado inciso B reafirma el principio de la soberanía popular, ya que todos los órganos del Estado y el gobierno, incluidos los funcionarios (en otras palabras, la burocracia), son “controlados” por el pueblo. La gran pregunta es cómo este principio se manifiesta en la práctica política, como el pueblo “controla” a todos los dirigentes y funcionarios. Desde el punto de vista deontológico queda claro que la voluntad del poder constituyente (aquel que aprobó la Constitución) es que el pueblo tenga el máximo poder.
En el inciso C se establece la obligación de rendir cuentas de los elegidos, pero a diferencia de cómo estaba regulado en ese mismo inciso del artículo 66 de la Constitución antes de la reforma de 1992, no se dice ante QUIÉN deben rendir cuentas. El inciso C, anterior a la reforma constitucional de 1992, decía que rendían cuenta ante sus electores. Antes de la reforma de 1992 solo se elegían directamente por el pueblo los delegados a las AMPP; los diputados de la ANPP y los delegados de las asambleas provinciales eran elegidos por las AMPP. En ese sentido, los delegados de las AMPP siempre han rendido cuenta de su gestión ante los electores y los delegados provinciales y los diputados debían rendir cuenta ante las AMPP que los eligió.
El inciso E ratifica la estructura de subordinación vertical, obligando a todos los órganos de menor jerarquía a rendir cuenta ante su superior.
Basándose en esos principios, el artículo 75 constitucional, que establece las atribuciones de la ANPP, dispone en el inciso Q, que la ANPP conoce, evalúa y adopta las decisiones pertinentes sobre los informes de rendición de cuenta que le presenten el Consejo de Estado, el Consejo de Ministros, el Tribunal Supremo Popular, la Fiscalía General de la República y las Asambleas Provinciales del Poder Popular (APPP).
Mientras que el artículo precedente (art.74), regula que el Consejo de Estado es responsable ante la ANPP y le rinde cuenta de todas sus actividades.
Por otra parte, el artículo 85 establece el deber de los diputados a la ANPP de rendir cuentas del cumplimiento de sus funciones, según lo establecido en la ley, remitiendo a una ley complementaria que regularía el proceso de rendición de cuentas de los diputados.
Siguiendo el principio de la supremacía de la ANPP, el artículo 99 dispone claramente que el Consejo de Ministros (gobierno) es responsable y rinde cuenta, periódicamente, de todas sus actividades ante esta.
A nivel de órganos locales del poder popular, el artículo 105 establece que las APPP conocen y evalúan los informes de rendición de cuenta, de su órgano de Administración (gobierno provincial) y de las AMPP, siguiendo los principios de subordinación vertical y de subordinación de los órganos ejecutivos-administrativos a los órganos electivos.
En ese mismo sentido, el artículo 106 dispone que las AMPP conocen y evalúan los informes de rendición de cuenta, de su órgano de Administración (gobierno municipal) en base al principio expuesto en el párrafo anterior de subordinación de los órganos ejecutivos-administrativos a los órganos electivos.
El artículo 115, regula la rendición de cuentas de los delegados provinciales en el mismo sentido que los diputados, remitiendo a una ley complementaria para su regulación.
El artículo 114 de la Constitución, que establece las obligaciones de los delegados a las AMPP, regula expresamente que estos rinden cuenta ante sus electores (inciso C). Esta es la razón legal por la que se realizan en todo el país a este nivel las reuniones de rendición de cuentas. Es significativo que este sea el único puesto electivo al que se establece constitucionalmente la obligatoriedad de rendir cuenta ante sus electores. En el caso de los otros puestos electivos (delegados provinciales y diputados) se remite a la ley complementaria para definir ante quién, cómo y cuándo estos rendirán cuenta.
Otro aspecto muy importante respecto a la ejecución del control popular de los órganos del Estado es que constitucionalmente se establece que las sesiones de todas las asambleas (nacional, provincial y municipal) son públicas (art. 80 y 107) excepto por razón de interés de Estado o que se traten asuntos referidos al decoro de las personas. A nivel constitucional no se regula nada respecto a la publicidad de las sesiones de otros órganos del Estado y el gobierno.
Los artículos 125 y 130 establecen la obligatoriedad de rendir cuenta de los tribunales y del Fiscal General, remitiendo a la ley complementaria la forma y la periodicidad con se realizará.
Implementación legal del texto constitucional
Como vimos anteriormente, en muchas ocasiones el texto constitucional remite a la ley para regular la forma y la periodicidad con que se debe rendir cuentas.
Comenzando el análisis verticalmente encontramos que en el caso del Consejo de Estado (que representa a la ANPP entre uno y otro período de sesiones), este le rinde cuenta a la ANPP de todas sus actividades y es responsable ante ella, según el artículo 74 de la Constitución.
El Reglamento de la ANPP, de fecha 25 de diciembre de 1996, dedica el artículo 97 a la rendición de cuentas del Consejo de Estado, utilizando una redacción imprecisa ya que dice que rinde cuenta sobre “las actividades generales realizadas en el período que se determine”, a diferencia del artículo 74 constitucional que dice claramente “todas sus actividades”. En este artículo se limita el mandato constitucional a rendir cuenta de todo a solo las actividades generales y no está definido legalmente qué se entiende por “actividades generales”.
Más interesante resulta aún la forma en que el Reglamento establece la forma de control de los Decretos Leyes y los acuerdos del Consejo de Estado, donde el citado artículo 97 del Reglamento de la ANPP establece que “dará cuenta de los decretos-leyes y acuerdos adoptados” a la ANPP. Nótese que se utiliza el verbo “dar” en lugar de “rendir” que es el que se utiliza en la Constitución. No existe ninguna definición legal sobre qué diferencias existen entre “dar cuentas” y “rendir cuentas”, lo que sin dudas, desde el punto de vista del significado de ambas palabras, “dar” implica que el que da está en posición de poder sobre el que recibe y el que “rinde” está por debajo o subordinado respecto al que está rindiendo. Por ello, la Constitución dice expresamente que todos los órganos del Estado y el gobierno le “rinden” cuenta a la ANPP, porque es el órgano supremo de poder del Estado. Esto pudiera parecer una cuestión de mera retórica legal sino fuera por las consecuencias prácticas de estas disposiciones, que se analizarán más adelante, y que debilitan el rol de la ANPP como órgano supremo.
No se encontró ninguna otra disposición legal sobre el procedimiento en que el Consejo de Estado le rinde cuentas a la ANPP, quizás esto debería estar regulado en el Reglamento del Consejo de Estado, que según el artículo 90, inciso P, de la Constitución, tiene la facultad de aprobar, cosa que no ha ocurrido hasta la fecha.
En el caso del Consejo de Ministros, como se mencionó anteriormente, el artículo 99 constitucional establece que el Consejo de Ministros es responsable y rinde cuenta, periódicamente, de todas sus actividades ante la ANPP.
El artículo 98 del Reglamento de la ANPP expresa que el Consejo de Ministros rinde cuenta cuando determine la ANPP mediante información sobre las cuestiones que aquella considere y que dicha información es expuesta por quien designe el Presidente del Consejo de Ministros. Como se puede apreciar, la regulación de la rendición de cuentas del gobierno es poco precisa, ya que deja a decisión de la propia ANPP cuándo el Consejo de Ministros debe rendir cuentas y deja a su interpretación qué se entiende por “periódicamente”, elementos estos que han tenido consecuencias en la práctica política.
En este caso también se cuenta con la disposición normativa complementaria que es el Decreto Ley No. 272 “De la organización y funcionamiento del Consejo de Ministros” de 16 de julio de 2010. Este Decreto Ley transcribe el contenido del artículo 99 constitucional, en su artículo 7[4] y en el artículo 13 inciso G, se establece como una atribución del Consejo de Ministros que este prepara el informe de rendición de cuentas a presentar ante la ANPP. Al ser este Decreto Ley una norma complementaria de la Constitución se esperaba que precisara el procedimiento de la rendición de cuentas del Gobierno[5] ante la ANPP, sin embargo solo repite el indeterminado “periódicamente” que dice la Constitución. Por tales razones, no hay ninguna precisión legal de cómo, cuándo y de qué forma el Consejo de Ministros rinde cuenta ante la ANPP, solamente se acota que la propia ANPP determinará cuándo se hace.
Respecto a la rendición de cuentas de las APPP, de los tribunales y la Fiscalía, están reguladas en los artículos 99 y 100, en el sentido que la ANPP decide cuándo estas deben rendir cuentas.
El artículo 101 del Reglamento de la ANPP regula la rendición de cuentas de otros organismos del Estado, en el que se dispone que la ANPP tiene la facultad de exigir que un organismo del Estado “le rinda informe de su gestión”. Como se aprecia en la redacción de este artículo no se utiliza el concepto de rendición de cuentas, sino el de rendir informe de su gestión, sin ninguna otra precisión legal sobre el significado de este término y en que difiere de la rendición de cuentas. Lo relacionado con esta forma específica de rendición de cuenta de los organismos del Estado no está regulado expresamente en la Constitución, aunque si es perfectamente coherente con el rol de la ANPP como órgano supremo de poder.
Sin dudas, el cambio estructural más importante del sistema político cubano, después de la reforma de 1992, es la creación de la Contraloría General de la República, mediante la Ley No. 107 “De la Contraloría General de la República de Cuba” del 1rode agosto de 2009. En esta ley se crea la Contraloría como “un órgano estatal, estructurado verticalmente en todo el país, que se le subordina jerárquicamente a la ANPP, al igual que al Consejo de Estado”[6], con la misión de “auxiliar a la ANPP y al Consejo de Estado, en la ejecución de la más alta fiscalización sobre los órganos del Estado y del Gobierno.” Como queda claro en estas definiciones, la Contraloría está ubicada jerárquicamente por encima del gobierno y de todo el aparato ejecutivo administrativo y solo se subordina a los órganos de poder más importantes, la ANPP y el Consejo de Estado.
En ese sentido, la Ley No. 107, en su artículo 5, establece claramente la forma en que la Contraloría le rendirá cuentas a la ANPP y al Consejo de Estado. A diferencia de las otras regulaciones en esta materia que eran imprecisas, en este caso sí se regula expresamente que la Contraloría tiene que rendir cuentas a la ANPP o al Consejo de Estado como mínimo una vez en cada legislatura y todas las demás veces que estos órganos determinen, además de establecer la obligación de que anualmente presente al Consejo de Estado un balance de su trabajo en ese período. La regulación de la rendición de cuentas está, además, especificada muy concretamente en el Reglamento de la Ley No. 107 “De la Contraloría General de la República de Cuba” aprobado por el Consejo de Estado el 30 de septiembre de 2010. Por otra parte, la Resolución No. 60 “Normas del Sistema de Control Interno” del 1ro de marzo de 2011, dictada por la Contraloría, establece como parte del sistema de control interno la rendición de cuentas, dentro del componente Información y Comunicación[7].
En el caso de la Contraloría, al ser un órgano estatal que no estaba previsto en la Constitución, quizás desde el punto de vista jurídico-formal, hubiese sido más acertado realizar una reforma de la Constitución para su constitución, pero lo que sí es contrario al espíritu de su creación y a su rol dentro del sistema político, es que se excluyen de su control dos importantes ministerios (Ministerio de las Fuerzas Armadas Revolucionarias y Ministerio del Interior), los que continúan aplicando sus normas internas de control y solamente tienen la obligación de informar sus acciones de control, al menos una vez al año, al Contralor General y el Presidente del Consejo de Estado puede disponer cuando considere que la Contraloría realice acciones de control a estas instituciones[8].
Desde el punto de vista de la rendición de cuentas, lo establecido en las disposiciones normativas relacionadas con la Contraloría es mucho más claro y preciso que las que tienen que ver con los otros órganos del Estado y el gobierno.
A continuación se analizará cómo está regulada la rendición de cuentas de las personas que son electas directamente por el pueblo (diputados, delegados provinciales y delegados municipales).
Como se mencionó anteriormente, en el caso de los diputados y de los delegados provinciales la Constitución remite a una ley complementaria para regular cómo estos rinden cuentan. Las disposiciones normativas en este sentido son los Reglamentos de la ANPP[9] y de las AMPP[10].
Tanto para los diputados como para los delegados provinciales, se regula que estos deben rendir cuenta por lo menos una vez en el período para que fueron electos ante la AMPP del territorio que representan, así mismo se faculta a las AMPP para requerir que estos rindan cuentas en otras ocasiones.
En este caso se mantuvo la forma en que los diputados y los delegados provinciales rendían cuenta antes de la reforma de 1992, es decir, rinden cuenta ante la AMPP y no ante quien los elige, que es el pueblo. Como se dijo anteriormente, antes de 1992 las AMPP, eran las que elegían a los diputados y delegados provinciales. Esto guarda relación con la modificación del inciso C, del artículo 68 de la Constitución (antes de la reforma artículo 66) en el que se eliminó que los elegidos tenían el deber de rendir cuenta ante sus electores y se utilizó la fórmula de rendir cuenta de su actuación, sin precisar ante QUIÉN. Sin dudas esto fue un retroceso de los mecanismos de control y participación ciudadana, ya que los elegidos deben rendir cuenta ante quienes los eligen.
Por último, la figura del delegado a las AMPP, más asociada en la conciencia colectiva nacional al que rinde cuentas de su gestión, sí tiene constitucionalmente establecido que debe rendir cuenta ante sus electores y el Reglamento de las AMPP regula este proceso en los artículos 59, 60 y 61. En los mencionados artículos, de una forma acertada, se reglamenta el proceso de rendición de cuentas del delegado, que como mínimo tiene que rendir cuenta dos veces en el año de su gestión personal y está obligado a mantener un vínculo permanente con sus electores. Desde el punto de vista legal, no hay dudas que el proceso de rendición de cuentas mejor regulado es el de los delegados a las AMPP y es el que se ha venido implementando desde la fundación de los órganos del poder popular[11].
La figura del delegado a las AMPP es la más democrática del sistema político cubano, partiendo desde su elección, rendición de cuentas y posibilidad de revocación; sin embargo, su actuar práctico está muy limitado, ya que tiene muy pocas facultades concretas de decisión en temas esenciales para la comunidad, funcionando más bien como un tramitador o intermediario de los reclamos populares ante los órganos de gobierno local.
Notas:
[1] Sobre el concepto de rendición de cuentas puede consultar el artículo “¿Qué es la rendición de cuentas?”, Schedler, Andreas (2004). Cuadernos de transparencia, (IFAI) (3), en https://works.bepress.com/andreas_schedler/6/download/
[2] El principio de la “unidad de poder” estaba expresamente regulado en el artículo 66 de la Constitución antes de la reforma de 1992, junto con el de “centralismo democrático”, posterior a esa reforma ambos principios fueron eliminados, pero como se mantuvo la misma forma de estructuración del Estado, el principio de “unidad de poder” se mantiene aunque no esté reconocido expresamente.
[3] Artículo 69: La Asamblea Nacional del Poder Popular es el órgano supremo del poder del Estado. Representa y expresa la voluntad soberana de todo el pueblo.
[4]Artículo 7.-De la rendición de cuenta.- El Consejo de Ministros es responsable y rinde cuenta, periódicamente, de todas sus actividades ante la Asamblea Nacional del Poder Popular. (Decreto Ley No. 272/2010)
[5] Artículo 95.-El Consejo de Ministros es el máximo órgano ejecutivo y administrativo y constituye el Gobierno de la República (Constitución de la República).
[6] Artículo 1.1 de la Ley No. 107 “De la Contraloría General de la República de Cuba”
[7] Artículo 13, inciso C de la Resolución No. 60 “Normas del Sistema de Control Interno” de 1ro de marzo de 2011, dictada por la Contraloría General de la República.
[8] Disposición Especial Octava, Ley No. 107 “De la Contraloría General de la República de Cuba”
(La Habana, 1977). Licenciado en Derecho, master en Relaciones Internacionales, asesor Jurídico y profesor asistente (adjunto). Autor de numerosos artículos sobre temas de derecho.
https://cubaposible.com/rendicion-cuentas-cuba-quien-rinde-cuentas-i/
