Uno de los procesos más complejos y de gran importancia para medir los sistemas democráticos es el proceso legislativo o de creación de disposiciones normativas. En el proceso de creación normativa confluyen muchos aspectos, tales como:
1. Las herramientas técnico jurídicas con que cuenta el profesional del Derecho para darle forma jurídica a la norma propuesta.
2. Los conocimientos específicos de la materia que se está regulando.
3. Las condiciones económicas, sociales y políticas que influyen en la aplicación de la norma.
4. La legitimidad del órgano que propone o aprueba la norma.
5. La capacidad del Estado para ser capaz de hacer cumplir esa norma; es decir, contar con un sistema de coerción eficiente que garantice el cumplimento de la misma.
6. La relación entre la norma propuesta y el sistema normativo vigente en ese momento específico.
Quizás uno de los aspectos más importantes en el proceso legislativo (y que en muchas ocasiones se ha escapado del análisis esencial de la creación democrática del Derecho), es la relación entre el órgano de Estado o Gobierno que crea la norma y de los que deben cumplirla. Esta relación, muchas veces, es de poder del legislador sobre el destinatario de la norma, cuando debe ser a la inversa.
Si nos atenemos al precepto constitucional de que la soberanía reside en el pueblo y que de éste dimana todo el poder del Estado y sus órganos, resulta que los que deben estar subordinados al pueblo son los que hacen la norma. Sabemos que, en la realidad política, esto no sucede de esta manera, lo que no exime que se deba trabajar para potenciar la soberanía popular en la creación del Derecho, pues mecanismos existen para ello.
La Constitución cubana reconoce como disposiciones normativas las siguientes: la Ley, en este caso se usa el término ley en sentido estricto, ya que en muchas ocasiones se utiliza en el sentido de hacer referencia a todas las disposiciones normativas. De acuerdo a la Constitución, el único órgano del Estado legitimado para aprobar leyes es la Asamblea Nacional del Poder Popular (ANPP). La ANPP tiene, incluso, la potestad de aprobar leyes de reforma constitucional requiriendo para ello una mayoría cualificada de dos tercios, excepto en lo relativo al sistema político, social y económico (que se considera irrevocable) y la prohibición de negociar bajo presión. En los casos de modificar las atribuciones de la ANPP o del Consejo de Estado, o los derechos y deberes constitucionales, requiere además la aprobación popular mediante referendo.
El artículo 88 de la Constitución dispone que los sujetos legitimados para el ejercicio de la iniciativa legislativa son: a) los diputados de la Asamblea Nacional del Poder Popular; b) el Consejo de Estado; c) el Consejo de Ministros; ch) las comisiones de la Asamblea Nacional del Poder Popular; d) el Comité Nacional de la Central de Trabajadores de Cuba y las Direcciones Nacionales de las demás organizaciones de masas y sociales; e) el Tribunal Supremo Popular, en materia relativa a la administración de justicia; f) la Fiscalía General de la República, en materia de su competencia; y g) los ciudadanos. En este caso será requisito indispensable que 10 000 ciudadanos ejerciten la iniciativa (todos deben tener la condición de electores).
El Capítulo V del Reglamento de la ANPP regula el procedimiento legislativo para la presentación de una propuesta de ley. Dentro de los sujetos legitimados en el artículo 88 de la Constitución, nunca han hecho uso de esa competencia ni un diputado, ni los 10 000 ciudadanos, que sería el caso de la iniciativa legislativa popular. En este caso, el Reglamento de la ANPP (Art.64) requiere que “los ciudadanos promoventes del proyecto, acompañan declaración jurada ante notario, donde se acreditará la identidad personal mediante los datos del carné de identidad como documento idóneo y probatorio de la individualización de una persona, así como de que no está invalidada para ejercer el sufragio activo o pasivo”.
Hasta la fecha la ANPP ha aprobado 121 leyes, número que sin dudas podemos considerar bajo, si lo comparamos con los más de 300 Decretos-leyes y más de 300 Decretos. Por otra parte, también contrasta el hecho de que desde 1987 (fecha en la que las Gacetas Oficiales comienzan a estar en formato digital), se han aprobado más de 20 000 resoluciones por los diferentes Organismos de la Administración Central del Estado.
Esta falta de producción legislativa del órgano supremo de poder del Estado en Cuba resulta aún más preocupante cuando un número de cuestiones que la Constitución dispone que se regulará por la ley, no han sido aprobadas como, por ejemplo: las relaciones del Estado con las instituciones religiosas (Art.55), la libertad de palabra y de prensa (Art.53). En tanto, a continuación, haré precisones en torno a la identidad de los decretos-leyes, los decretos y las resoluciones.
DECRETOS-LEYES
Los Decretos-leyes son aprobados por el Consejo de Estado y son disposiciones normativas de menor rango que las leyes en sentido estricto, y solo pueden ser dictados entre los períodos de sesiones de la ANPP. Sin embargo, los Decretos-leyes pueden modificar a las leyes aprobadas por la ANPP, a la misma vez que la ANPP tiene la facultad de revocar estos, cosa que nunca ha ocurrido.
Si el proceso de creación de las leyes en sentido estricto está regulado en la Constitución y el Reglamento de la ANPP, para los Decretos-leyes solo se dispone del artículo 90, inciso C de la Constitución. Este faculta al Consejo de Estado a dictar Decretos-leyes entre los períodos de sesiones de la ANPP y, por ende, el proceso de creación de estos partiendo desde la iniciativa, circulación, discusión y aprobación no está regulado por el Derecho.
Es cierto que existen disposiciones internas del Consejo de Estado sobre cómo es el procedimiento para aprobar un Decreto-ley, pero estas disposiciones no son públicas (no están publicadas en la Gaceta Oficial). A esto se suma que el Consejo de Estado tampoco cuenta con su Reglamento, que de acuerdo al inciso P del artículo 90 de la Constitución, el Consejo de Estado debe tener.
DECRETOS
Los Decretos son aprobados por el Consejo de Ministros, máximo órgano ejecutivo y administrativo y que es el Gobierno de nuestro país. El Decreto-ley No. 272 “De la organización y funcionamiento del Consejo de Ministro” de 16 de julio de 2010, dedica el Capítulo IV al ejercicio de la iniciativa legislativa por el Consejo de Ministros y a la forma en que este emite sus decisiones.
En este sentido, incorpora la figura del Decreto Presidencial, que es contrario a los principios de organización y funcionamiento del Estado cubano (estos principios se basan en el funcionamiento colegiado de sus órganos y en la subordinación de la minoría a la mayoría). Unido a ello, mediante este Decreto-ley se le otorga al Jefe de Gobierno una facultad que no está reconocida constitucionalmente. Este Decreto-ley también establece que el Jefe de Gobierno puede aprobar resoluciones, cuando la Constitución solo faculta a los jefes de los Órganos de la Administración Central del Estado (OACEs) a dictar estas.
Existen muchos aspectos controversiales en el aludido Decreto-ley, que cursan por problemas técnico jurídicos y que desembocan en franca ilegalidad. No obstante, considero que su aprobación fue un paso importante en la institucionalización del país, ya que por más de 34 años no se contó con una disposición normativa que regulara el trabajo del Consejo de Ministros. Sin embargo, aún no contamos con una disposición que regule el trabajo del Consejo de Estado.
RESOLUCIONES
Estas, sin dudas, han sido las más socorridas de las disposiciones normativas en nuestro país, porque mediante ellas se regula un abanico de aspectos que, en muchas ocasiones, deberían estar regulados en normas de mayor jerarquía. Muchas veces estas resoluciones contradicen lo dispuesto en leyes, e incluso contra lo dispuesto en la Constitución. A la vez, en muchas ocasiones, han servido para instrumentar cambios y soluciones a problemas concretos que presenta la sociedad de una forma más ágil. En este caso no existe nada regulado por el Derecho sobre cómo sería el proceso de creación de una resolución[1]; por supuesto que existen normas internas de la administración para la circulación y discusión de las resoluciones propuestas, pero estas tampoco son públicas.
Otra disposición que regula otro aspecto relacionado con la creación del Derecho es el Decreto No. 301 de 12 de octubre de 2012, relativo al “experimento” de una nueva forma de gobierno en las provincias de Artemisa y Mayabeque. Este, en su Disposición Final Quinta, establece que las normas complementarias que se necesiten para la aplicación de este Decreto tienen que ser consultadas con la Comisión Permanente para la Implementación y Desarrollo. Este hecho incorpora en el proceso de elaboración de Decretos un órgano que no es de gobierno, ni estatal, sino partidista, encargado de la implementación de los Lineamientos del PCC.
Desde la aprobación de los Lineamientos en el VI Congreso del PCC, se ha producido un incremento de la actividad legislativa en nuestro país, con el objetivo de implementar jurídicamente lo dispuesto por estos. El proceso por el que transcurren estos proyectos de disposiciones no es el mismo que los recorridos por otros no relacionados con los Lineamientos. Esta realidad ha generado dos procesos diferentes a lo interno de la administración para alcanzar un mismo resultado.
En la implementación de los Lineamientos se ha intentado que la aprobación de una disposición normativa vaya aparejada a la entrada en vigor de todas las disposiciones normativas complementarias de estas, para evitar el vacío legislativo tan recurrente, y que impedía una exitosa realización del Derecho por la carencia de dichos complementos. Ejemplo de ello lo tenemos en los “paquetes normativos” relacionados con el Código de Trabajo, la inversión extranjera y el proceso inversionista, por solo citar tres ejemplos.
El proceso legislativo de implementación de los Lineamientos nace de una identificación que se hace desde el diagnóstico y la aprobación de la política concreta, y que son trabajados por los Grupos de Trabajo Temporales (GTT). Como regla general, excepto el proceso con el Código del Trabajo, el funcionamiento de estos grupos y las propuestas de nuevas leyes, en sentido amplio, es secreto, pues solo es de conocimiento de los miembros del grupo y de personal específico dentro de los organismos, el gobierno y el PCC. Esto limita incuestionablemente la participación del pueblo en el proceso de creación y diseño de las políticas, ya que los sujetos solo conocen la norma una vez aprobada.
Los procesos legislativos en el mundo son generalmente muy complejos, ya que ellos evidencian las luchas de los diferentes sectores o clases para imponer sus condiciones. En el mundo (y principalmente en América Latina), se ha avanzado mucho en lograr que el proceso de creación de leyes sea cada vez más transparente y mejor organizado. Aquí entendemos la transparencia no solo en el proceso de creación, sino, tan importante como eso, en el proceso de divulgación (para que las disposiciones normativas sean conocidas y por consiguiente respetadas). En Cuba, en momentos de grandes cambios, es imprescindible contar con un proceso legislativo que responda a los intereses del pueblo y que este, como verdadero soberano, sea capaz de seguirlo, impulsarlo y controlarlo.
Desde el punto de vista jurídico existe mucha experiencia, válidamente probada, para diseñar un proceso legislativo garante de los intereses del pueblo; pero lo más difícil es lograr que este funcione. Considero que en Cuba deberíamos contar con una Ley para hacer las leyes, como instrumento esencial para que las leyes aprobadas sean mejores y respondan a los intereses del pueblo.
Si en los primeros años de la Revolución en el poder ésta aprobó más de 1 000 leyes revolucionarias con una exquisita técnica legislativa (cambiaron radicalmente a la sociedad cubana), considero que es posible en estos momentos contar con un proceso legislativo que responda a la urgencia y a la necesidad de los cambios en nuestro país. Para alcanzar esto sería oportuno que la ANPP apruebe una ley que establezca los principios básicos del proceso legislativo.
En dicha ley se podrían regular aspectos tales como:
1. Las disposiciones normativas en nuestro ordenamiento jurídico (leyes, decretos-leyes, decretos, resoluciones, acuerdos, etc.), su nivel jerárquico y qué se debe regular en cada una de ellas.
2. Todo lo relacionado con la iniciativa para proponer nuevas disposiciones jurídicas, el proceso de consulta interno en el aparato de gobierno.
3. Los mecanismos de participación pública en el proceso legislativo, desde el mismo momento de inicio e incluso como propuestas para comenzar el proceso. Y, dentro de esto, precisar el rol de las organizaciones de la sociedad civil cubana. La participación en la creación del derecho es un elemento central para lograr posteriormente su plena realización, con la mínima participación de los órganos de coerción del Estado, partiendo del principio de que el mejor Derecho es aquel que se cumple naturalmente sin necesidad de intervención estatal.
4. Los instrumentos para el control de la constitucionalidad y la legalidad de las disposiciones normativas en propuestas y así fortalecer el rol de la ANPP en el control de la constitucionalidad de las leyes.
5. La transparencia de todo el proceso y la utilización de las tecnologías de la información para facilitar su divulgación y la participación en la creación de la norma.
6. La planificación del proceso legislativo, los plazos para las consultas, el cronograma de disposiciones normativas para aprobar, entre otros aspectos de organización.
7. La rendición de cuentas de los responsables de la preparación y ejecución del proceso legislativo y el papel de la administración en el mismo, en el que sin dudas el rol central lo debe asumir el Ministerio de Justicia.
8. Mecanismos para revertir disposiciones normativas que ya no responden a la voluntad del soberano, que es el pueblo.
9. Las bases para la publicación en la Gaceta Oficial de las disposiciones normativas.
Una ley para hacer las leyes en Cuba constituye una necesidad imperiosa, pues atravesamos un momento histórico que debe potenciar la participación efectiva del pueblo en el proceso de toma de decisiones, en la búsqueda de la realización más plena del ideal de que la ley deberá ser el resultado directo de la soberanía popular.
Notas:
[1] En este caso solo se cuenta con la Resolución No. 45 de 6 de marzo de 2002 del Ministerio de Justicia que aprobó la “Metodología para la redacción de proyectos de resoluciones en la actividad de asesoramiento jurídico”
Por ESTEBAN MORALES
